Главная
Новости
Ссылки
Гостевая книга
Контакты
Семейная мозаика

О ГОРОДСКОМ БЛАГОУСТРОЙСТВЕ

Фонд 513, Опись 163, Дело 564 Лист 147

Брошюра
Д.И.Демкин
ПЕРВЫЙ ВСЕРОССИЙСКИЙ СЪЕЗД ДЕЯТЕЛЕЙ И СПЕЦИАЛИСТОВ ПО ГОРОДСКОМУ БЛАГОУСТРОЙСТВУ. Одесса, 1910.
Записка Товарища С.-Петербургского Городского Головы.

Современная культура создается обменом знаний и услуг и, в свою очередь, создает потребность в таком обмене. Степень развития последнего служит лучшим показателем культурного уровня, на котором стоит известная область народной жизни или человеческого знания.

В этом отношении русские города ушли недалеко: каждый из них живет обособленной жизнью; сознание общности интересов развито весьма слабо, специальных органов печати, посвященных задачам городской жизни, почти нет. Между тем, ограничиваться собственным опытом в столь сложном деле, как городское, нельзя, и приходится для ознакомления с чужим опытом прибегать или к иностранным источникам, или к специальным командировкам.

В последнее время поговаривали о необходимости съезда городских голов. Совершенно неожиданно не только зародилась, но и осуществилась мысль о всероссийском съезде деятелей и специалистов по городскому благоустройству.

Съезд состоялся по инициативе Одесского отделения Императорского Русского Технического Общества, в Одессе, где заседал с 14 по 21 сентября 1910г.

Программа его была составлена широко и интересно: сюда входили строительство городов, санитарное дело, жилища, народное образование и воспитание, финансы городов и роль общественного управления в деле устройства городов, удешевление городской жизни, статистика городов.

Было о чем писать и говорить. Но представлено было не более 20 докладов и приняло участие в съезде всего 89 членов. Своих представителей прислали около 24 города, - для «Всероссийского» съезда до чрезвычайности мало. Не было представителей Москвы, Казани, Харькова, Саратова, самой Одессы…

Тем не менее, говорить о неудаче съезда и вообще о несочувствии городских деятелей к идее созыва съездов – было бы преждевременно. Будущее покажет, следует ли приписать малолюдство Одесского съезда новизне дела и случайным причинам, или отсутствию потребности в таких съездах: не должно забывать, что съезды, как более совершенная форма общения, являются естественным продуктом известной степени развития той или иной области знаний или общественного быта. Съезд – это своего рода интеллектуальная выставка: он обречен на неудачу, если выставлять нечего.

Лично мы думаем, что, несмотря на отсталость русских городов в культурном отношении, нашим городским деятелям найдется, о чем поговорить и чему научиться на съездах. Отчасти это подтверждается и опытом первого всероссийского съезда деятелей по городскому благоустройству. Несомненно, что многим участникам он дал кое-то новое, кое-что уяснил. Несомненно также, что при более совершенной организации будущих съездов, они принесут еще большую пользу.

Организация будущих съездов выработана первым Одесским съездом в достаточной мере удовлетворительно и ждет утверждения Министерства.

Проектировать, между прочим созыв съездов «не реже», как через каждые два года не следует. На наш взгляд, такой краткий срок не даст практических результатов. Искусственное насаждение съездов ни к чему не приведет, и едва ли, при ежегодных или двухгодичных созывах, у наших городских деятелей найдется каждый раз сказать что-нибудь новое. Городское хозяйство, хотя и прогрессирует, но не по годам, а разве по десятилетиям, и для обзора ежегодных успехов в области городского хоз-ва был бы достаточен выпуск постоянным комитетом съездов, в конце каждого года, специально посвященного этому предмету сборника. В западной Европе, где общность городских интересов гораздо больше сознается, чем у нас, городские съезды происходят лишь через более или менее продолжительные промежутки времени. Зато очень часты местные, областные съезды городов. Может быть и у нас будущее принадлежит порайонным съездам городов: при наших громадных пространствах и обусловленных ими различиях в обстановке хозяйственного быта, между городами известного района, конечно, найдется более точек соприкосновения и общих интересов, могущих служить материалом для частных съездов, чем между совокупностью всех русских городов.

Это же различие в условиях хоз-ой деятельности русских городов, напр., севера и юга, затрудняет решение на съездах хозяйственных вопросов по большинству голосов. Обсуждаться хоз-ые вопросы могут, конечно, везде; решаться они должны на месте. Это, по-видимому, сознавалось и первым всероссийским съездом по городскому благоустройству: все его т.н. резолюции
вполне естественно носят характер советов или пожеланий. Такие резолюции лишены практического значения и нам кажется, что польза съездов не в этих резолюциях, а в самих докладах и в прениях по поводу докладов. Остается пожелать, чтобы в имеющем появиться отчете съезда, наряду с докладами, были опубликованы подробные протоколы происходивших по их поводу прений. Таким образом обсуждавшиеся на съезде вопросы будут лучше освещены, чем резолюциями съезда.

Было бы, однако, ошибочно думать, что профильтрованием официального материала, в виде представленных на съезде докладов, ограничивается значение и польза съездов. Для городского деятеля не менее ценна представляющаяся здесь возможность свободного обмена мыслями с собравшимися на съезде специалистами по самым разнообразным вопросам городского управления. В этом неписанном материале, оставляющим след лишь в памяти собеседников или в статьях того или другого из них, зачастую ярко отражаются темы, волнующие современных общественных деятелей.

Вот, например, мнение Кишиневского гор. Головы Ю.И.Левинского о недостатках организации городского управления, высказанное в разговоре с редактором «Городского дела» Л.А.Велиховым и другими гор. Деятелями («Городское дело» 1910 г. №19, стр. 1352).

«Все наше городское управление, по словам г.Левинского, представляет из себя крайне тяжеловесную организацию. Исполнительный орган – городская Управа всецело зависит от Думы, которая вмешивается во все ее распоряжения. Между тем, гласные часто бывают не компетентны, не подготовлены к разрешению практических вопросов, страдают абсентизмом; прения затягиваются, вопросы, требующие немедленного <действия>, откладываюся, самое решение часто зависит от случайного состава присутствующих гласных. Кроме того, нельзя, по правилам, внести на разрешение Думы вопрос, не поставленный на повестку, а между тем за несколько дней невозможно предусмотреть те случаи, которые потребуют решения Думы. Наконец – борьба партий. Победившая партия выбирает новую Управу: вся работа, все предположения прежней Управы идут насмарку, а новые люди начинают дело сызнова, учатся тому, что давно известно, нередко из одного упрямства отвергают старые разработанные проекты. Еще хуже обстоит дело в тех городах, где на известной работе сидят, кроме Управы, подготовленные исполнительные комиссии. У семи нянек дитя оказывается без глазу. Все разработанное трудами одной комиссии отвергается другой. Вновь избранные комиссии часто уничтожают всю работу прежних и, в результате, дело из года в год не двигается ни на шаг». Это мнение г. Левинского – человека весьма дельного и прогрессивного образа мыслей, по словам Л.А.Велихова, было поддержано и другими участниками беседы.

Очень, должно быть, остро дает себя чувствовать в наших провинциальных городах беспомощность городских управ, связанных распорядительною ролью дум, если и другой общественный деятель, которого никак нельзя упрекнуть в отсутствии «прогрессивного образа мыслей», бывший Бакинский гор. Голова А.И.Новиков, счел нужным публично высказаться за предоставление гор. Управе большей свободы действий. В ряде статей, помещенных в 1903г. в «Бакинских Известиях» (Заимствуем эти сведения из «Известий Московской городской Думы», Отд.Общ., 1903г, октябрьская книжка, стр. 156), он, между прочим, коснулся вопроса о волоките в городском хозяйстве. Указав на то, что один из главных недостатков городских хозяйств мира – это некоторая неповоротливость, медленность в решениях. Он далее говорит: по-видимому, желателен гораздо больший контроль Думы над своим исполнительным органом, и даже не только контроль по исполнению известной работы, но и вмешательство в дело до его окончательного решения. Часто гласный, сделав дельное замечание, заметив ошибку в смете или расчете Управы (а где их нет?) и тем сберегши несколько сот рублей городских денег, очень гордится своим подвигом. Но опасно выводить из этого заключение, что надо побольше дел проводить через Думу, так как она сберегает городские деньги. Если бы эту смету или расчет провести еще через другое, более многолюдное собрание, очень возможно, что могли бы быть сделаны еще более значительные сокращения расходов. Несомненная польза таких сокращений отнюдь не вознаграждает то, иногда громадное, зло, которое происходит от недостаточной самостоятельности Управы. Кроме происходящей от этого волокиты, и в денежном отношении такие выгоды гораздо меньше возможных упущений. Например, Дума потребовала, чтобы торги выше известной суммы утверждались ею. Между тем, представляется сделать работу или купить материал очень выгодно, воспользовавшись случаем. В большом хоз-ве такие случаи представляются часто, и каждый раз созывать экстренное собрание Думы немыслимо. Приходится отказаться от выгодной покупки и ради формы мириться с большими убытками. Иногда по закону, иногда по думскому постановлению Управе приходится и сравнительно неважные дела доводить до Думы. А так как в Думе столько дел, что иным из них приходится несколько месяцев лежать, пока до них дойдет черед, то понятны происходящие от этого потери времени. Волокита в городском хозяйстве присуща и иностранным городам, хотя в последнее время везде наблюдается стремление дать большую самостоятельность исполнительным органам. В наших же думах, чтобы человек не делал злоупотреблений, ему связывают руки. Ясно, что со связанными руками он не сделает зла, но не сделает и добра. Против злоупотреблений отдельных лиц, по мнению А.И.Новикова, есть другие средства: фактический контроль (не препятствующий делу, но строго проверяющий сделанное), полная и безбрежная гласность и перенесение центра тяжести работ на лиц, достойных доверия.

Так смотрят на отношение Управы к Думе городские деятели. Иной взгляд случается встречать в литературе городского дела. Любопытным образчиком теоретической вольности, отрешенной со всякой связи с реальной почвою, являются статьи Г.И.Шрейдера в его сборнике «Наше гор-ое общественное управление» (СПБ. 1902г., т.1, стр. 97-122).

Основная мысль автора, - что на современной муниципальной колеснице место возницы бесспорно принадлежит гор. Управе, Дума же занимает место безмолвного и безответного седока, у которого первого болят бока от того, что колесница катится без пути, по кочкам, ухабам и рытвинам. Такое странное и неудобное положение автор статей ставит в вину Городовому Положению 1892г., которое, по мнению Г.И.Шрейдера, оставив Гор.Думу (с весьма ограниченной, правда, компенсацией) в качестве выразительницы далеко отодвинутого на задний план общественного начала, выдвинуло на первый план начало бюрократическое, олицетворяемое почти совершенно эмансипированной от Думы Гор-ой Управой, превращенную в коллегию выборных чиновников, подчиненных администрации по порядке дисциплинарном. Неизбежным результатом непримиримой противоположности этих двух начал и явился ныне, как утверждает Г.И.Шрейдер (не приводя, впрочем, никаких фактов), тот антагонизм, который превратил современные гор. Думы и Управы в два воинствующих стана, ведущих почти неустанно и непримиримо междоусобную борьбу за гегемонию. Неудивительно, если управы, продолжает г.Шрейдер, начали все чаще третировать гор.думы, как некий излишний и ненужный придаток, серьезно считаться с которым нет никакой необходимости. Хотя 62 ст. Городского Положения и говорит, что «Думе принадлежит общая распорядительная власть и надзор за исполнительными ее органами», а п.17 ст.63 того же Положения предоставляет думе «поверку действий и отчетов управы и рассмотрение жалоб на оную», но эти статьи г.Шрейдера не смущают: он ограничивается замечанием, что в действительности, благодаря условиям, созданным тем же Городовым Положением, эта общая распорядительная власть « не так уже велика», а практика скоро сделает ее совсем номинальной.

Мы отнюдь не оспариваем лежащую в основе Городового Положения 1892г. тенденцию к ослаблению начала городского самоуправления и являемся решительными противниками этой тенденции (?). Но в данном случае нас исключительно интересует вопрос о взаимоотношениях Гор-ой Управы и Думы и мы находим, что в этом отношении Гор-му Положению 1892г. никак нельзя сделать упрека в излишней симпатии к Управе, в ущерб компетенции Думы. Человеку непредубежденному, не стремящемуся всюду видеть политические намерения и подкладку, достаточно прочесть упомянутые выше 62 и 63 статьи, для того, чтобы у него не осталось никаких сомнений в том, на чьей стороне «гегемония». Из Городового Положения 1892г. исчезли даже 79 и 80 статьи ГП 1870г., обеспечивавшие за Управой некоторую тень самостоятельности по отношению к Думе. Первая из этих статей гласила: «В случае затруднений или неудобств в исполнении определения гор-ой Думы, гор. Управе предоставляется , по заключению большинства членов полного ея присутствия, приостановиться исполнением того определения и представить Думе об оказавшихся затруднениях. При подтверждении Думою своего определения, Управа обязана его исполнить».

Текст 80 ст. был следующий: «Если гор. Управа большинством голосов членов полного ея присутствия признает определение гор. Думы противозаконным, то, не приводя оного в исполнение, представляет о сем Думе и затем, в случае неустранения разногласия между Думою и Управою, вносит дело к губернатору, который передает оное на разрешение губернского по гор-им делам присутствия».

Очевидно, вопреки мнению Г.И.Шредера, с изданием ГП 1892г., Управа стала в еще более подчиненное положение к Думе, чем было до издания этого закона.

Что же касается фактического положения вещей, то, к сожалению, «приказчичья» точка зрения на Управу не только проповедуется мелкою прессою, но и охотно проводится многими гласными гор-их дум. Даже Г.И.Шрейдер счел нужным протестовать против таких взглядов.
«Ни Гор.Голова, ни член Управы, говорит он на стр.113 вышуепомянутого труда своего, хотя бы и выбирались Думой – не думские приказчики, а должностные лица. Не у гор-ой Думы, а у города состоят они на службе и не в ея воле источник их прав и обязанностей: они пользуются тем кругом компетенций,
какой по закону присвоен их должностям, совершенно независимо от воли и желания Думы, которая в этой компетенции ничего не убавить, ни прибавить не может. Начало закономерности подчинения – единственное, которое может и должно регулировать взаимные отношения Управы, как исполнительного органа, и думы, как органа распорядительного».

Трудно не согласиться с этими словами. Остается только пожалеть, что круг компетенции, который по закону присвоен Гор.Управе, слишком узок, а круг компетенции гор. Думы слишком широк для успешного ведения гор-го хоз-ва. Во всяком случае, вручение «распорядительной власти» многолюдному собранию нельзя назвать удачным приемом. Чем больше распорядителей, тем хуже идет дело. Гор-ой думе, по аналогии с Государственной, несомненно должна принадлежать власть как бы законодательная (в сфере городского управления), т.е. власть издавать для всех прочих органов гор. Самоуправления нормы, в виде обязательных постановлений, инструкций и руководящих постановлений по отдельным вопросам гор. хоз-ва. Ей же исключительно должно принадлежать право сметных назначений по гор-ой росписи доходов и расходов. Наконец, неотъемлемое право гор-их дум должно составлять замещение выборных должностей по гор-му управлению, надзор за ведением гор-го хоз-ва, рассмотрение отчетности по ведению этого хоз-ва и привлечение должностных лиц гор-го общественного управления к ответственности.

Осуществление очерченного круга компетенций гор. Думы вполне мыслимо без низведения гор. Управы до степени просто исполнительного органа. Силою обстоятельств гор. Управа принуждена непосредственно вести гор. хоз-во, и за надлежащее ведение этого хоз-ва она отвечает, в лице своих членов, более реально, чем гласные Гор. Думы. От нея требуют не только исполнения хоз-ых распоряжений Думы, но в гораздо большей степени проявления собственной распорядительности в хоз-ой области. Ответственность ея за отсутствие такой распорядительности куда тяжелее ответственности гласных за неуспешное ведение гор-го хоз-ва, и оправданием ея не служит ссылка на связанность ея действий распорядительною властью Думы.

Это чувствуется повсюду, и у нас, и за границей, как можно заключить из следующих слов Глейвитцкого (в Пруссии) гор-го головы Ментцеля в одной из его речей, произнесенных в 1907г. (Deutsche Burger-Zeitung 1908, №1, стр.8).

«Во многих отношениях положение гласного куда приятнее положения члена Управы (магистрата). Гласному предоставлено, по его усмотрению, в минорном или мажорном тоне, во всякое время подвергать критике деятельность Управы, а так как всякое творение рук человеческих, не исключая и хорошего, вещь несовершенная, то для критики открыто широкое поле. Нам, сидящим в Управе, приходится идти вперед, нам не позволено ограничиваться критикой; мы обязаны из многих различных путей избрать один и затем защищать этот путь перед гласными. Совершенно очевидно, что каждый желающий осуждать нашу деятельность в конце концов может сослаться на то, что он был прав, критикуя нас; но мы должны идти вперед и не в праве останавливаться перед подобными соображениями. Мы не в праве пугаться положительных решений, которые одни только и могут принести обществу пользу, ибо, на мой взгляд, худшее управление то, которое бездеятельно сидит в стороне и старается обойти потребность».

Приводя эти слова немецкого гор-го деятеля, газета прибавляет: «г. Ментцель прав, называя плохим то управление, которое из-за массы возникающих сомнений не может возвыситься до действия, несмотря на настоятельную потребность, но в то же время в словах г. Ментцеля нельзя не видеть справедливой критики, обращенной к тем господам, которые бесплодными опасениями или последующими упреками в корень уничтожают охоту к труду и мужество инициативы».

Из слов г. Ментцеля было бы, однако, ошибочно выводить заключение, что магистрат немецких городов находится по отношению к собранию гласных в столь же зависимом положении, как у нас гор-ие управы по отношению к думам. Такой вывод противоречил бы следующим пунктам §§ действующего в Прусии ГП.

«§36. Постановления гласных, если они касаются предметов, отнесенных законом к кругу ведомства магистрата, нуждаются в согласии последнего. Если магистрат не выразит согласия, то он обязан сообщить основания своего отказа собранию гласных. Если затем не последует соглашения, то возникшее разногласие решается окружным присутствием (учреждение, до некоторой степени, аналогичное нашим губернским по гор-им делам присутствиям), буде одна из сторон этого потребует и в то же время дело не может быть оставлено в том же положении. Во всяком случае, собрание гласных не в праве само привести свое постановление в исполнение».

«§48. Собранию гласных предоставляется составить, с согласия магистрата, инструкцию о порядке производства дел.
Если магистрат откажет в своем согласии, то вопрос разрешается порядком, указанным в §36».
«§56. К обязанностям магистрата, как местной власти и присутственного места по управлению общественными делами, в частности относятся:
..п.2) подготовка постановлений собрания гласных и приведение таковых постановлений в исполнение, поскольку он (магистрат) с ними согласен.
Магистрат обязан отказать в своем согласии и в исполнении, когда гласными сделано постановление, нарушающее пределы их компетенции, противоречащее законам или действующему праву, либо несогласие с государственным благом или общественными интересами. В первых двух случаях дальнейшее направление дела определяется §15 закона 1 августа 1883г. о компетенции административных и административно-судебных мест (§77 настоящего ГП), в последнем §36 этого же Положения».

Весьма любопытно для характеристики немецких муниципальных порядков следующее решение германского высшего административного суда от 27 марта 1906г.:

«По ГП-ю магистрату предоставлена исполнительная администрация (ausfuhrende Verwaltung). Собранию гласных принадлежит лишь контроль администрации магистрата, т.е. право непрерывно следить за деятельностью призванного к управлению магистрата и требовать устранения замеченных неправильностей. По своему усмотрению магистрат может вести дела только тогда, когда ему не предписаны определенные нормы. Если таковые существуют, то он должен их соблюдать. Несомненно собранию гласных принадлежит право выбирать нормы для управления, и если магистрат присоединится к постановлению собрания, то этим на его свободное усмотрение налагаются определенные ограничения. Следовательно, буде, например, оба органа гор-го управления решат, чтобы работы и поставки на сумму более 50 марок сдавались с торгов, то магистрат уже не в праве устранять торгов. Напротив, постановление собрания гласных о том, чтобы в том или другом случае вопрос об утверждении торгов представлялся на его усмотрение, нарушает закон, так как этим не устанавливается норм для управления, а создается соучастие в известных административных действиях, по закону предоставленных исключительно магистрату, - что недопустимо».

Вот где уместно было бы сетовать на «гегемонию» управы над думою. Однако, эта «якобы гегемония», а в сущности естественное
распределение ролей в хоз-ом деле, соответственно существу этого дела и степени ответственности, ложащейся на органы общественного управления, не препятствует, а, вероятно, даже способствует хоз-му благополучию прусских городов и столицы германской Империи.
Еще большее значение принадлежит так называемому исполнительному органу гор-го управления во Франции. Там нет учреждения, соответствующего нашей гор-ой Управе или германскому магистрату. Исполнительная власть сосредотачивается в руках мэра. А какова эта власть, можно судить по следующим словам автора статьи «Устройство и управление германских городов» д-ра Куфаля (Die deutschen Stadte, Leipzig 1904, т.1, стр.15): «…в руках Городского Головы, по французскому образцу, сосредотачивается, по-видимому, прямо монархическая власть, так как он один, в качестве ответственного хозяина города, стоит во главе всех дел и в состоянии распространить личное свое влияние и на гор-ое представительство».

Действительно, на основании статьи 14 действующего во Франции (за исключением Парижа) закона об устройстве муниципального управления, административная власть принадлежит исключительно мэру, который имеет право передать исполнение части лежащих на нем обязанностей своим помощникам. Издаваемые мэром постановления, касающиеся охраны порядка, безопасности, общественного здравия и благосостояния граждан, имеют обязательную силу, если не отменены правительством. Его распоряжения вносятся на обсуждение муниципального совета (соответствующего нашей думе), если ими затрагиваются финансовые интересы города. В случаях, не имеющих отношения к гор-им финансам, муниципальному совету предоставляется лишь выражать свои пожелания по предметам, касающимся местных интересов (ст. 24 того же закона).

Можно быть разных мнений и немецкой и французской системах гор-го управления и о преимуществах одной перед другой, но нельзя отрицать, что отношения исполнительного органа гор-го управления в Германии и Франции к органу распорядительному (по принятой у нас терминологии) отнюдь не проникнуты характером безусловной иерархической подчиненности, и что это обстоятельство, по-видимому, совсем не отразилось неблагоприятным образом на благополучии немецких и французских городов.

Мы лично отдаем предпочтение немецкой системе и думаем, что взгляд прусского закона (§56) на магистрат, как на местную власть и присутственное место по управлению общественными делами, более способствует успешному ходу гор. хоз-ва, чем усвоенная у нас приказчичья точка зрения на Управу.

Просим извинение за длинное отступление, вызванное затронутым в беседе с гг.Левинского и Велихова вопросом об отношении Управы к Думе, и возвращаемся в первому всероссийскому съезду гор-их деятелей, на котором эта беседа происходила.

Из заслуженных съездом докладов особый успех выпал на долю доклада М.И.Фридмана «О коммунальном кредите» и полная неудача постигла доклад Д.С.Брунштейна на ту же тему – «О задолженности русских городов».

М.И.Фридман, указав на то, что коммунальный кредит может быть организован при посредстве или государства, или кооперативного банка, или ипотечных банков, и отвергнув первые две формы, как неудобные и нецелесообразные, рекомендовал ходатайствовать: 1) о разрешении ипотечным банкам выдавать ссуды городам без ипотечного обеспечения и 2) об учреждении частного банка коммунального кредита.

Д.С.Брунштейн, напротив, считает лучшим разрешением задачи выпуск правительством гарантированного им внешнего или внутреннего займа российских городов, исключительно за счет последних.

Съезд всецело присоединился к выводам блестящего доклада г. Фридмана и не пожелал даже удовлетворить просьбы г.Брунштейна о передачи его тезисов для дополнительной разработки в особую комиссию.

Нужно правду сказать – доклад «О задолженности русских городов» был разработан крайне плохо, и содержащиеся в нем данные совершенно недостаточны для обоснования выдвинутых автором тезисов. Но основной тезис доклада, может быть, не так дурен и заслуживал бы более подробного рассмотрения или опровержения.

Заграницей коммунальный кредит имеет весьма разнообразную организацию. В Германии города пользуются кредитом в акционерных и государственных ипотечных банках, в сберегательных кассах, из имперского инвалидного фонда, гос-го фонда для страхования рабочих. Во Франции городам открыт кредит в акционерном ипотечном банке «Credit foncier» и в правительственном учреждении «Caisse des depots et des consignations». То же и в Италии («Cassa dei depositi e dei prestiti»), где, кроме того, городам выдаются ссуды из сумм сберегательных касс. В Англии долгосрочные суммы городам выдаются из наличных средств гор-го казначейства, при чем ежегодно вносится в смету расходов на этот предмет специальные суммы. В Бельгии существует рассчитанный на кредитные нужды небольших городов особый банк «Credit Communal». Банк этот реализует гор-ие займы путем выпуска облигаций; акционерами же его состоят города, желающие устроить при его посредстве заем.

Из сказанного видно, что источники гор-их займов заграницей довольно разнообразны и что главное место в ряду этих источников занимает кредитование городов гос-вом или при посредстве гос-ва. Крупные города, разумеется, в счет не идут: они всегда найдут возможность выгоднее устроиться, если речь идет о крупном займе, прибегая к тем же обычным способам заключения займов, как и гос-во, т.е. к конкуренции кредитных установлений и ли к публичной подписке. Обособленное положение крупных городов в отношении к кредитоспособности и доступным им способам пользования кредитом до настоящего времени и служило главным препятствием к учреждению коммунального банка на началах солидарной ответственности всех городов.

Против гос-ой организации гор-го кредита профессор Фридман привел два положения: 1) Эта организация опасна тем, что грозит еще более увеличить зависимость гор-их управлений от центрального правительства, которое явится при осуществлении этого плана в роди кредитора, и 2) при необходимости заключить крупные гос-ые займы на развитие производительных сил России и при желании ту часть стредств сберегательных касс, которая может быть помещена в долгосрочные опрерации, обращать на нужды крестьянского мелкого кредита и – гос-ая организация муниципального кредита неосуществима с финансовой точки зрения.

На наш взгляд, оба эти тезиса не особенно сильны.

Зависимость наших гор. управлений от центрального прав-ва существует помимо всякой финансовой подкладки, в силу преобладания в нашей государственности начала централизации. Такая зависимость, если не большая, наблюдается вследствие господства того же начала, и во Франции. Опасаться, что зависимость гор. управлений от центрального прав-ва усилится, когда последнее явится в роли кредиторов городов, едва ли основательно.

При исправном погашении долга, согласно условиям займа, кредитор должнику не страшен; ожидать же, что прав-во будет ставить городам более тяжелые условия займа, чем, например, ипотечные банки, нет никаких оснований. Нет также причин опасаться, что прав-во, в целях воздействия на города, будет отказывать им в необходимых займах. Следует при том же иметь в виду, что и в настоящее время город не в праве заключать займы без разрешения прав-ва и что последнему даже принадлежит право известного контроля за расходованием полученных путем займа сумм.

Наконец, прикосновенность правительства к гор-им займам может выразиться в различной форме: не только в форме выдачи городам ссуд самим правительством из того или другого источника, но и в форме оказания городом простого содействия или принятия на себя гарантии при заключении гор-их займов. Нужно помнить, что кредит бывает или личный, или вещный – из этого заколдованного круга выйти невозможно. При имущественной бедности большинства русских городов, об имущественном обеспечении их займов не может быть и речи. Рассчитывать на личный кредит они также могут лишь в весьма ограниченной степени, в виду невозможности, как нами уже упомянуто, организовать кредит городов на началах солидарной ответственности всех их, не исключая и крупных. При такой постановке вопроса, правительственная гарантия городских займов получает серьезное значение и над возможностью такой гарантии стоит подумать.

Такая гарантия едва ли окажет заметное влияние на кредитоспособность гос-ва по собственным займам, как опасается профессор Фридман. Нельзя забывать, что города имеют в своих бюджетах специальный источник платежей по займам, и так как эти платежи несомненно будут поступать аккуратно, то никаких приплат по городским займам гос-ву делать не придется (отличие от гарантированных железнодорожных займов). Следовательно, гарантия гор-их займов не отразится, если можно так выразиться, на кредитной емкости гос-ва.

С другой стороны, обращение к посредничеству ипотечных банков, по всей вероятности, обойдется городам дороже посредничества гос-ва: условия займов (проценты и выпускной курс) в том и в другом случае будут зависеть от состояния денежного рынка, но, при займах в ипотечных банках, эти последние явятся единственными конкурентами по предложению на денежном рынке, в то время, как при правительственной гарантии, пределы денежного рынка для помещения городских займов гораздо шире, что, конечно, должно отразиться на удешевлении кредита.

Таким образом, отнюдь не присоединяясь к тезисам недостаточно разработанного доклада г. Брунштейна, мы думаем, что и тезисы г. Фридмана, принятые съездом, оставляют открытым сложный вопрос о наилучшем способе организации кредита для русских городов.

Учреждение частного банка коммунального кредита может оказаться мерою полезною или не ведущею к цели, в зависимости от его организации и условий деятельности. Съезд выразил пожелание, чтобы в разработке устава банка участвовали представители городов.

Вопрос об организации коммунального кредита стоит на очереди. Имеются сведения, что Министерство Внутренних Дел вносит в Гос.Думу проект учреждения коммунального банка, в целях облегчения городских займов. По-видимому, не предполагается разослать этот проект на заключение гор-их общественных управлений. Но, если это будет сделано, то последним придется натолкнуться на затруднение, вытекающее из почти полной неразработанности в нашей литературе вопроса об организации кредита русским городам. Литература русского городского дела вообще очень скудна. Представляемые на съезде доклады лишь до некоторой степени в состоянии заполнить этот пробел. Было бы желательно, чтобы съезд, став с течением времени на твердую почву, ввел в свою программу назначение премий за монографии по наиболее важным вопросам гор.хоз-ва. Назначение тем и присуждение наград, на основании отзыва о представленных сочинениях избранных съездом комиссий или лиц, могли бы происходить на самих съездах. Этим путем, может быть, удалось бы способствовать появлению у нас серьезной литературы по гор. делу.

Из других докладов, рассмотренных съездом, обращает на себя внимание доклад «О выделении городов в самостоятельные земские единицы».

Было высказано много соображений и за и против. Съезд признал желательным предоставление городам права выделения в самостоятельные земские единицы, причем право это должно быть предоставлено без предварительного на то разрешения земского собрания, не по числу жителей городов, а по бюджету их, в том случае если сметный бюджет за истекшие три года будет не менее половины бюджета земства.

Таким образом, допущен компромисс. Удачен ли он – другой вопрос. Может показаться неясным – почему именно бюджет города должен иметь решающее значение в принципиальном вопросе о независимости города от земства и почему значительность гор. бюджета должна служить основанием к освобождению города от платежей на земские нужды: ведь, с ростом городского бюджета, бытовые и иные условия, создающие взаимодействие между городом и уездом, не изменяются. Следует, кроме того, заметить, что съезд по гор. благоустройству впал в некоторое противоречие с только что приведенной резолюцией, признав по докладу В.Я.Демченка «О городском финансовом кризисе», что должно быть полное (т.е. вне зависимости от величины гор. бюджета) разделение налоговых отношений гордоских самоуправлений и земств и что все платимые домовладельцами налоги в городах должна идти только на надобности гор. самоуправлений.

Из докладов, имеющих более специальное отношение к зодчеству, следует упомянуть о двух докладах по вопросу о планировке городов и о докладе Д.Д.Протопопова: «О необходимых мерах по жилищному вопросу».

Профессор Дубелир предложил следующие, принятые Одесским съездом, тезисы:
1. Главными задачами планировки должно быть улучшение жилищных условий в санитарном и экономическом отношениях, а также достижение удобных, дешевых и быстрых сообщений между разными частями города и его окраинами.
2. Для развивающихся, благодаря росту городов, окраин гор. управления, при участии санитарно-технического надзора, должны составить заранее планы, тщательно разработанные, как в отношении общего расположения сети улиц и площадей, так и в деталях разбивки улиц и характера застройки между ними.
3. В частности, ширина мостовых, как сооружаемх вновь, так и существующих, должна быть установлена не свыше пределов действительной интенсивности проезда городам, остающееся свободное пространство должно быть разделено между газоном и тротуарами.
4. Новые улицы должны строго разделяться на жилые и магистральные. Трассировка последних должна обеспечивать удобство проезда и прокладки трамвайных линий.

Возражать против этих тезисов принципиально, конечно, нельзя. Но нельзя также упускать из виду, что практическое осуществление их в некоторых частях может встретить существенные препятствия. Так например, гор. управлениям не предоставлено определять характер застройки между улицами на не принадлежащих городу дворовых местах.

Ширина вновь прокладываемых улиц установлена самим законом в размере уже 10 саж., совершенно независимо от действительной интенсивности проезда (ст. 183 уст. стр.). Устройство между проезжей частью и тротуаром газонов – по дороговизне, нашим городам не под силу. Вообще, дороговизна урегулирования, возрастающая с прогрессирующею застройкой дворовых мест, служит главным тормозом упорядочению планировки русских городов, в особенности крупных. Наш закон, в противоположность германскому, совершенно не считается с тем обстоятельством, что урегулирование, являясь делом общественным, приносит, однако, выгоду не только обществу, но и частному владельцу, уступающему часть своей недвижимости на общественные нужды. Закон возлагает на город обязанность возвестить частному владельцу полную стоимость отчуждаемого от него имущества и, т.о., зачастую он вознаграждается вдвойне: полученною платою и приобретаемою выгодою (напр., в случае открытия для его участка лицевой линии на улицу).

Если где компромисс уместен, то именно здесь. Трудно спорить против того, что при оценках отчуждаемых под улицы имуществ, следовало бы принимать в соображение не только стоимость имущества и размер связанных и отчуждением его убытков, но учитывать также и степень выгоды, приобретаемой владельцем вследствие урегулирования. Это вопрос законодательный, и его следовало бы возбудить будущему съезду гор. деятелей, наряду с поставленным уже в программу второго съезда вопрос о пересмотре строительного устава и урегулированию с юридической стороны (5-ый тезис доклада проф.Дубелира).

Резолюция, принятая Одесским съездом по докладу инженера Семенова «О планировке городов» и выражающая пожелание, чтобы «в высших архитектурных училищах были учреждены специальные отдели или кафедры по общему благоустройству городов, в связи с их планировкой», конечно, ни с чьей стороны возражений не встретит.

Весьма большой интерес представляет доклад Д.Д.Протопопова «О необходимых мерах по жилищному вопросу». Сущность своего доклада Д.Д.Протопопов изложил в следующих тезисах:
1. Жилищный вопрос должен быть в России признан требующим ряда мер к его систематическому упорядочению со стороны гос-ва, города и общества.
2. Необходимо создание особого жилищного ведомства, на обязанности кторого должно лечь всестороннее изучение жилищного вопроса и принятие мер по борьбе с жилищной нуждой, среди которых созыв съездов и устройство выставок (с конкурсами) и музеев должны должны быть поставлены на первую очередь. Не менее важно учреждение контроля над жилищами.
3. В основу отношений к жилищному вопросу должно быть положено определенное признание его областею публичного, а не частного права.
4. Гос-во должно оказывать городам и строительным товариществам кредит на их начинания в борьбе с жилищной нуждой. Должны быть отменены стеснения деятельности профессиональных и иных экономических рабочих союзов. Должен быть пересмотрен строительный устав.
5. Необходимо скорейшее проведение реформы Гор.Положения с значительным расширением круга избирателей, с уменьшением административной опеки и расширением прав городов в области обложения и издания обязательных постановлений.
6. Необходимо законодательное урегулирование положения вновь возникших подгородных поселков в смысле предоставления им, прежде всего, возможности иметь органы собственного самоуправления.
7. Город должен выступать посредником между гос-вом и различными учреждениями в деле снабжения кредитом строительных товариществ, преследующих общественные цели.
8. Города должны немедленно озаботиться целесообразной и заблаговременной планировкой своих еще не застроенных окраин с принятием во снимание указаний, выработанных для этой цели гигиенистами и архитекторами. Должны быть изданы постановления, регулирующие максимальную высоту строений, ширину улиц, проездных и жилых, максимальную площадь застройки владений, расстояние между постройками и т.д. Должны быть оставлены места под парки и под площадки для игр в местах и в размере, выработанных специалистами. Должны быть выкуплены городами частные сады и пустыри, расположенные в местах, удобных для устройства общественных садов.
9. Должно быть проведено обложение городской недвижимой собственности не по ея доходности, а по ея стоимости, упадающее и на участки незастроенные.
10. Возникающие под городами поселки должны быть допускаемы к присоединению городским водопроводам, газопроводам и стокам.
11. Забота о благоустройстве гор. окраин и о средствах сообщения для них должны быть поставлена на одну из первых очередей. Должны быть введены дешевые проездные тарифы и льготы для проездов в известные часы дня.
12. Все перечисленные меры не могут достигнуть цели без прямого участия городов в борьбе с жилищной нуждой.
Эта борьба должны выражаться в сохранении существующего земельного запаса, принадлежащего городу, в приобретении новых земель и постройке за городской счет домов с дешевыми мелкими квартирами, возведенных наиболее рациональным образом, с избежанием постройки сплошных домов казарменного вида. Желателен, как наиболее гигиеничный и благотворный в бытовом отношении, тип отдельно стоящих домов 2-х или 3-х этажных, с отдельными входами для каждого жилья, с садиками и огородами впереди и позади домов, расположенных вдоль спокойных, не широких и длинных жилых улиц.
13. Желательны опыты со стороны различных организаций (акционерных компаний, строительных товариществ) по созданию под городами или около них поселений по образцу иностранных городов-садов. Гос-во могло бы приходит на помощь таким поселениям. кредитом и отводом казенной земли на льготных условиях; последний вид содействия желателен и со стороны городов.

Т.о., жилищный вопрос был поставлен в докладе Д.Д.Протопопова очень широко. Разнообразие и сложность затрагиваемых в докладе вопросов исключали возможность всестороннего его обсуждения, тем более, что сам докладчик на съезде не присутствовал. Тем не менее, Одесский съезд счел возможным принять по этому докладу некоторые тезисы в следующей редакции:

А) жилищный вопрос должен быть в России признан требующим ряда мер к его систематическому упорядочению со стороны гос-ва, города и общества;
Б) съезд, признавая существующие правила регулирования жилищных условий, главным образом в санитарном отношении, недостаточными, признает необходимость более точных правил по этому вопросу и создание особых органов надзора;
В) желательна помощь гор. населению со стороны гос-ва в целях постройки дешевых квартир, главным образом, в форме кредита и отвода земель на льготных условиях;
Г) необходимо законодательное урегулирование положения вновь возникших подгородных поселков в смысле предоставления им, прежде всего, иметь органы собственного управления;
Д) забота о благоустройстве гор. окраин и о средствах сообщений для них должна быть поставлена на одну из первых очередей. Желательно установление дешевых проездных тарифов и льгот для проездов в известные часы дня.;
Е) необходимо сохранение земельного запаса , принадлежащего городу, приобретение новых земель и постройка за городской счет домов с дешевыми мелкими квартирами.

Нужно согласиться, что жилищный вопрос, в связи с быстрым ростом гор. населения, приобрел у нас, как и за границей, острый характер, хотя, например, обилие одноэтажных и двухэтажных домов в самых центральных частях Петербурга наводит на мысль, что возможность развития Петербурга в вертикальном направлении далеко еще не исчерпана.

В той редакции, в которой резолюция принята Одесским съездом, она едва ли встретит существенные возражения. Боевые тезисы Д.Д. Протопопова, уже по своей теоретичности, дают слишком много поводов к спорам, которые могут лишь затемнить практическую сущность этого важнейшего в жизни городов вопроса.

С.-Петербургская городская Дума по некоторым пунктам, касающимся жилищного вопроса, опередила желания Одесского съезда: намечено создание особых органов санитарного надзора в виде участковых санитарных попечительств; нужда окраин в средствах сообщения отчасти удовлетворена сооружением трамваев первой очереди, отчасти предусмотрена проектом трамваев второй очереди; сохранение земельного запаса принято Думою за руководящее начало при разрешении ею земельных вопросов, и, наконец, положено начало постройке за городской счет домов с дешевыми мелкими квартирами. Одновременно Думою составлено новое обязательное постановление по строительной части, устраняющее многие недостатки действующего обязательного постановления.

Таким образом, С.-Петербургскую городскую Думу нельзя упрекнуть в недостаточно внимательном отношении к жилищному вопросу.

В заключение не могу не коснуться наболевшего в последнее время вопроса о строительных катастрофах. Несколько таких катастроф, происшедших с С.-Петербурге, обнаружили, что не всё в этой области обстоит благополучно. Возлагаемый законом на городское общественное Управление надзор не только за постройкой частных зданий согласно планам, но и за соблюдением при строительстве правил строительного искусства, почти неосуществим. С другой стороны, об ответственности архитектора за правильность постройки закон нигде не упоминает. Мало того, закон вовсе и не требует участия архитектора в постройке. Думается, что лекарство против строительных катастроф стоит искать в установлении архитекторского стажа, обязательного участия архитектора в постройках и ответственности архитектора за строительные пороки в течение, например, 10 лет, по образцу французского закона. Нужно полагать, что подобная организация строительной части будет способствовать также эмансипации архитекторов от излишнего влияния хозяев постройки в вопросах, имеющих отношение к прочности здания.

Детальною разработкою этого вопроса съезд русских зодчих оказал бы городскому общественному Управлению важную услугу.

<< Дмитрий Ив: СМУТА, ЭМИГРАЦИЯАРХИВ Дмитрия Ив.>>

Добавить отзыв

Ваше имя:
Ваш email:
Ваш отзыв:
Введите число, изображенное на картинке:

Все отзывы

Последние отзывы:
Фотогалерея

(c) 2008-2012. Контактная информация